地方财政事权与支出责任划分法治化的实证分析

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第一章  问题的提出

第一节  地方财政事权与支出责任问题的由来
地方财政问题伴随着国家和阶级的产生而逐渐产生和发展。在封建社会,“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”,国家的一切包括土地在内的财富都集中于皇帝及其统治阶级,地方几乎不存在自主权的情况,在这种乡土社会下,大型的建设工程例如水利、漕运、长城边防建设等多由中央拨款,地方各级政府在本区域的财政建设中作用较为有限。新中国成立后,我国经历了多个阶段的财税体制改革和调整,本质上都是围绕中央与地方财政关系展开,因此解决地方财政问题,对于促进央地关系的健康良性发展具有重大的战略意义。
一、央地财政关系的核心:地方财政治理与地方自主权问题
国家治理能力的核心是“理财”而“治国”,国家治理体系的纽带是“央地关系”。因此十八届三中全会提出财税是国家治理的基础和重要支柱,立法法在修订中将税收法定从理念变为现实,这些都表明加快财税治理和财税法治建设的重要性。财税法学界基于此提出从财税法定到财税法治,以法治思维指导现代财政制度的构建,有利于实现国家治理能力的现代化。高度集权的计划体制逐步累积了高昂的运行成本,加重了社会运转的负担。1现代财政制度本质上要解决的是中央与地方关系问题,即十八届三中全会所讲的中央和地方两个积极性,而这两个积极性中,地方积极性即地方自主权是核心,因为中央在历次财税改革中都是主导地位和获益地位。在现代文明社会发展背景下,现有的国家治理模式更为注重科学与分权,社会治理很难依靠中央的直接干预而面面俱到,必须充分发挥地方的自主性和积极性,实现央地分权和央地合作。央地关系是互相依赖的关系,而非非此即彼的关系,因此也应当是“非零和博弈”。另一方面,中央的直接干预很多时候往往事倍功半,不符合法治原则和效率原则。地方财政治理关乎国家治理以及央地财政关系的健康发展。因此,央地财政关系的核心即是地方财政与地方积极性问题,故而在中央与地方关系背景下来探讨地方财政问题这一核心问题。
在中央与地方关系问题中,地方问题在学界研究中也往往被视为更加重要的部分,日本当代著名税法学者北野弘久在界定“地方财政权”时就从基本权利保障的视角看待地方问题,并将其置于抵制公权力不当干预的位置。我国台湾地区学者葛克昌也将地方课税权与人性尊严、财产权和平等权等相联系,从宪法的角度探讨财政分权问题。托克维尔在《论美国的民主》中也认为:没有地方分权制度的民主政体,不会有抵抗这种灾难的任何保障。所以,地方财政问题是关涉财税体制改革成败的关键,地方积极性也应当在立法和制度设计中给与重点关注。
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第二节  解决问题的基本思路
一、解决问题的理论支撑:分税制体系下的财政分权理论与财政公平原则

财政分权本质上是双刃剑,查尔斯?蒂布特在建立的地方公共产品供给模型时(也被称为蒂布特模型)就认为地区竞争会对地方政府提供公共服务产生负面影响,例如竞争无序性会造成供给水平的降低。并且公共产品自身也具有外部性,因此地方公共产品也应当区分区域封闭性和开放性。1基南将地方公共产品分为生产性支出和非生产性支出。通过研究发现财政分权的背景下,地方财政竞争会引发各地公共支出结构的偏差和支出水平的下降,进而对地方福利造成不当影响。2因此这种空间计量经济学的研究方法给与的启示就是财政分权应当在法治化的制约之下,以防止地方政府“经济人假设”可能存在的角色缺位和越位。

虽然财政分权是双刃剑,但这也因此强调法治化的分权而非任意性的分权。高度集权的计划体制逐步累积了高昂的运行成本,进而加重了社会运转的负担。31994 年的分税制改革以来,财政分权与集权问题在理论和实践层面都存在诸多争论。央地财政关系的博弈固然是古今中外普遍存在的问题,但依然有其地域性、历史性和阶段性的特征和表现。因此对于每一阶段的集权和分权都不能一概而论。托克维尔在《论美国的民主》中讲到:没有地方分权制度的民主政体,不会有抵抗这种灾难的保障。早期的完全集权式做法无疑会打击地方积极性,而高度分权则可能影响法律的普遍适用性,甚至引发地方恶性竞争。据统计,我国省级区域的财政支出之间的相关系数近年来达到 0.17,地方财政支出的竞争性值得关注和重视。4因此如何寻求“分权”的最佳连接点不仅存在于中央与地方之间,也同样存在于省以下的地方与地方之间,以实现各个地方公共产品或公共福利的最优配置。

财政分权的目的是为了实现财政公平,因此理想化和规范化的财政模式应当是分权与集权的最佳结合。财政分权与行政分权具有部分相似性,行政分权被界定为是在不同等级的地理区域上行政官僚机构的集中,往往会增加法律与制度落实的沟通成本。1行政分权作为权力下放在西方被认为是与民主发展密切相关,例如监督行政效率和防治政治腐败等。2由于财政职能是行政职能分权的一项重要内容,因此财政分权在很大程度上影响甚至决定了行政分权,行政分权是广义上的内部职责和机构上的权力分配。根据分权形式与权限的不同,财政分权可以涵盖行政分权、授权、法律分权(也有学者称是权力下放)。